国新办举行市场准入负面清单和分级诊疗制度有关政策吹风会图文实录

  女士们、先生们，上午好，欢迎各位出席国务院政策例行吹风会。日前，国务院印发了《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》。国务院办公厅印发了关于《推进分级诊疗制度建设》的指导意见。今天我们很高兴请来了商务部长助理童道驰先生，发展改革委经济体制综合改革司司长徐善长先生，请他们介绍《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，介绍《意见》的背景、内容、亮点等等。同时我们请来了卫生计生委新闻发布人毛群安先生，请他介绍《推进分级诊疗制度建设》有关情况，并回答大家提问。

  各位媒体朋友，大家上午好，按照国新办的要求，我对《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》做介绍。

  党中央、国务院对实行市场准入负面清单制度格外的重视。2013年11月，党的十八届三中全会《决定》提出，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各种类型的市场主体可依法平等进入清单之外领域”。去年6月，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）要求，“改革市场准入制度。制定市场准入负面清单，国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各种类型的市场主体皆可依法平等进入”。按照党中央、国务院的部署，国家发展改革委、商务部会同有关部门研究起草了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（以下简称《意见》），9月15日经中央全面深化改革领导小组第16次会议审议通过，近日已由国务院印发并对外公布。

  我跟大家做一个解释，负面清单是对外投资协定谈判中产生的一个概念，2013年第五轮中美战略与经济对话期间，中美双方同意以准入前国民待遇加负面清单的方式开展投资协定的实质性谈判。就外资准入来说，哪些行业不允许外资进入的，或者有特别限制条件的，要放入负面清单里来。以这种模式进行谈判，标志着我国对外开放进入一个新的阶段，同时也引发了对我们国内行政管理体制的一个新变革，那就是一个全新的负面清单机制。以前，我们是以正面清单的方式规范市场准入，就是列明啥东西可以做；负面清单就是说在列明什么不可以做、有限制之外，都可以做。

  三中全会提出实行统一的市场准入负面清单制度，将负面清单的概念从投资协定谈判引入到国内经济治理，是一个重大的制度创新。简单的话来说，在市场准入负面清单当中，我们对各种类型的市场主体，包括国企、民企、外资，是同等待遇，清单之外的都可以依法平等进入。这种情况下，可以大幅度减少政府的行政审批，减轻企业的负担，释放市场的活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

  总体上来说，无论市场准入负面清单，还是外商投资负面清单，都体现了负面清单理念。也就是总理说的“法无禁止皆可为”，就是说法律上没有禁止和限制的东西都可以做，这将有利于营造一个公平的竞争环境，是政府管理体制的一个重大变革，希望这样一个制度实施能够激发市场活力，能够给企业更多的自主权。同时，市场准入负面清单也是一个责任的清单，政府也有责任，就是全面放开之后，还有一系列的后续监管制度要跟上。

  很高兴和各位记者朋友们又见面了，尊敬的女士们、先生们，新闻界的各位朋友们，大家上午好。刚才童部长把前面的背景情况作了一个介绍，因为国务院10月19日发布了关于实行市场准入负面清单制度的意见，社会上反映很积极，也很热烈，就这个意见的主要内容做一个介绍。理解起来并不困难，按照阿拉伯数字概括就是一、二、三、四、五、六。

  一就是“一个清单”，就是全面梳理禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域和业务，做到一单尽列，市场准入负面清单以外的事项，由市场主体依法自主决定。就是一个负面清单之外的市场主体都能进入，一个清单全覆盖，主要是三个方面：一是市场主体投资经营的行业、领域和有关业务，一张负面清单，全覆盖。

  二就是“两个类别”。这个负面清单包括哪几类内容：一是禁止准入类，二是限制准入类。这两个类别。

  三就是“三种准入方式”，对禁止准入的事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续，这是一种情况，禁止类的，非常明确。对限制准入类的，这里分别两种情况，一种是由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否准入的决定，就是说还要审批，这是一种情况。还有另外一个情况，由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入，这是有资质管理的内容，是不是符合这个条件、有没这个资质，要是符合的话就能进入。第三种情况，对于市场准入负面清单以外的行业也好、领域也好、业务也好，各种类型的市场主体依法进入。这是三种情况。

  四是“四个衔接”，第一个衔接，做好市场准入负面清单与行政审批事项清单的衔接，因为现在国务院各部门有行政审批的清单。第二个衔接，与产业体系调整指导目录做好衔接。就是产业准入的有一个政策，这么一个市场准入的政策，与它要做好衔接。第三个衔接，与政府核准的投资项目目录要做好衔接。前面说的管产业准入的，后面是管投资的市场准入的。第四个衔接，与我们现行的法律和法规和国务院决定设定的市场准入管理事项做好衔接。

  五是“五项制定原则”，我们单子根据什么原则制定的，有五个原则：概括来说，一个是法治的原则，一个是安全的原则，一个是渐进的原则，一个是必要的原则，一个是公开的原则。这五个原则制定市场准入的负面清单。

  六是“六项改革措施”，就是实行市场准入负面清单制度，相应的改革和体制机制要配套，有六项改革：准入机制方面的改革、审批体制的改革、监督管理机制的改革、社会信用体系和激励惩戒机制的改革、信息公示制度和信息共享制度的改革、完善法律和法规体系，这是与市场准入负面清单相适应的六项改革措施。

  总的要求，市场准入负面清单有一个实施步骤，就是按照先行先试，逐步推开的原则。从2015年的12月1日到2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度。从2018年起，正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单制度是一项重要的制度创新，是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础，是更好地发挥政府作用的内在要求，是构建开放型经济新体制的必要措施，在当前情况下讲，也对稳增长、稳预期、鼓信心、激活力具有积极的推动作用，所以10月19号《意见》公布以后，社会高度关注，各方面都给予了高度的评价。

  各位媒体朋友们，大家上午好。国务院办公厅最近印发了《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》。关注医改的可能会了解，群众现在到大医院看病会觉得大医院看病的人多，有时候比较拥挤。分级诊疗制度就为了缓解我们群众在看病就医过程中的这样的一个问题，方便群众就医，保证医疗的质量和效率。分级诊疗制度内涵可以用16个字来概括，我简明扼要把分级诊疗制度给大家做一个介绍。

  首先是“基层首诊”，当公众有健康问题的时候，可以首先在就近的基层医疗卫生机构进行初诊。如果基层医疗机构觉得需要到上一级医院去看，就可以把患者转到上级医院，所以第二个叫“双向转诊”，而大医院比如说三级综合医院，可将经过手术之后病情平稳进入康复期的患者，下转到基层医院，通过明确不同级别医院的功能定位来发挥应有的作用，提高医疗资源的使用效率。还有一个原则是“急慢分治”，就是急性病和慢性病，对于一些急性病我们要及时安排这些患者到大医院、综合医院救治。对于像高血压、心脏病这些经过论证的慢性病，不仅需要到大医院看，同时还需要在基层医疗机构进行长期的管理照护。再一个就是“上下联动”，在不同级别医疗卫生机构之间，形成大中小医院顺畅的病人转诊的流程，同时在技术上大医院要支持中小医院，提升医疗服务能力，实现功能互补，按医疗卫生机构功能定位，发挥他们各自的优势，来提供一个系统的医疗服务。

  国务院办公厅发文件推动分级诊疗工作，是因为这涉及几个问题，一是涉及到医疗卫生系统，不同层级医院的功能定位，形成功能互补，还涉及到医疗保险制度、医疗服务价格制度方面做出一些调整，能够使这个流程更顺畅、便捷。还有就是公众已经养成了有病习惯上大医院，要适应基层首诊，需要公众理解我们分级诊疗制度设计的内涵和意义。为了推动这个制度，我们在全国已经作了多个地方的试点，也摸索了一些经验，按照国务院办公厅指导意见的要求，两年逐步完善，初见成效，五年全方面提升，成熟定型。

  我想请教一下商务部部长助理童道驰，市场准入负面清单与外商投资负面清单是一种啥关系，是否也存在衔接问题？另外，从外商投资负面清单的试行效果来看有哪些经验和不足？

  外商投资负面清单和市场准入负面清单既有联系又有区别。对于外商投资来说，首先是要符合外商投资的负面清单，因为有些领域是不让外资进入或者有特别限制条件的。在满足外商投资负面清单情况下，外资企业在市场准入方面和内资企业享有同等待遇。在这方面，我们该说这两个清单都体现了“法无禁止皆可为”的理念，是一致的。

  这两个清单的区别是，外商投资负面清单是双边谈判的结果，目前中美就这个负面清单进行谈判，努力缩短这个单子。这个单子列出了外资不能进或者附条件进入的领域，列明在这些领域采取的与国民待遇、最惠国待遇、业绩要求和高管要求等条款不相符合的措施。所以我们说，外商投资负面清单就是一个例外，除此以外，外资和内资在市场准入上是一致的待遇。

  我们在四个自贸区实施的负面清单，是我们自主制定一个负面清单，这是我们对外商投资负面清单的一个尝试，是我们自主制定的，而不是谈判形成的。在上海自贸区实施的负面清单基础上，今年又从139条缩减到122条，取得了很大的成绩。在一些领域比如制造业、航运、商业等方面都有一些新的改进。应该说，自贸区负面清单在不断的改善，这也是为我们下一步在全国实行外商投资负面清单管理模式探索经验。

  关于负面清单实施的效果，四个自贸区到今年8月底，上海、广东、天津、福建这四个自贸区，共设立外商投资企业3900家，同比增长了109%；吸收合同外资达到了2937亿人民币，同比增长大约240%。

  这几张清单的关系，市场准入负面清单既对内，也对外，对所有企业实施。外商投资负面清单是对外资实施的。从国际上看，各国都对外资进入本国的特定或者敏感产业保留实施特别的限制措施。美国也有负面清单，我们也有我们的单子，所以我们跟美国需要就负面清单进行谈判。自贸区的负面清单是我们自主开放制定的一个负面清单，在负面清单之外你要设立一个外商投资企业，由于我们暂时调整了外资三法规定的审批，备案就可以了。这个单子是我们将来制定在全国实施的外商投资负面清单的基础和试验田。在我们逐步扩大开放的基础上，这个单子会慢慢的短。总之，市场准入负面清单和外商投资负面清单理念是一致的，内容有所区别。

  外商投资负面清单和国内市场准入负面清单，打一个不恰当的比方，就是两道门的关系。外商投资到中国来以后，首先要经过外商投资负面清单，进入国内以后，按照国民待遇原则，还要符合市场准入负面清单。所以，市场准入负面清单就是一致性的管理措施，是一个统一的类别管理。外商投资负面清单是对外商投资的特别管理措施。不知道我讲清楚没有，按照书面语言表述，我念一遍给你听。境内市场主体的投资经营要遵守市场准入负面清单的要求，境外市场投资主体经营既要遵守外商投资负面清单的要求，还要按照国民待遇的原则，遵守市场准入负面清单的要求，外商投资两个单，是同样适用。我们国内市场主体的准入，就是市场准入一个负面清单，这是两道门的通俗的一个比喻。

  请问毛司长，我们在推进分级诊疗工作中，下一步主要采取哪几项措施来推进分级诊疗的工作？另外，目前在推进分级诊疗过程中遇到了哪些困难和哪一些问题需要解决？

  我刚才解释了分级诊疗的基本原则，就叫“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”。我举例来说明，前几天我到北京朝阳医院和六里屯卫生服务中心了解他们作为大医院和社区之间怎么做到分级诊疗。他们建立了医疗联合体，就是不同层级医疗机构之间建立一个纵向联合机制，这样便于群众到社区服务中心看病。在社区服务中心首诊，诊疗过程中觉得这个病人应该到朝阳医院去看，社区卫生服务中心有个绿色通道，就直接可以约到朝阳医院的专家，这样比直接到门诊挂号方便。比如患者在朝阳医院手术，急性期治疗结束后，进入康复期，就把这个病人转回到下级医疗机构开展后期的康复治疗，这是双向转诊直观体现。我了解，朝阳医院向基层转了3000多住院病人。

  再就是急慢分治，我们对于一些慢性病，比如糖尿病、高血压，既需要到专科医院诊断处方，同时需要长期的健康管理，不是看一次病就好了，他需要持续的健康管理，怎么办？需要进行准确诊断开具处方的时候就去大医院找专科医生，平常吃药、观察就通过社区医生观察，有不适随时找社区医生，社区医生觉得这个问题是需要找专家看，就协调去上级医院找专家看，而大医院的专家为了保持治疗效果，会定期到社区出诊，患者直接在社区就可以咨询方案是不是需要调整，需要调整就调整，不需要调整继续由社区医生长期观察。

  还有一个叫上下联动，当时我到朝阳医院10点钟，我问院长排队的人在哪里？他说，我们现在排队很少，高峰期也不会超过10分钟，门诊是预约挂号，而且分时段，9点来、10点来，11点来，不用提前等。为什么能够实现这些？就是因为对预约的人优先。上下联动是一个什么概念呢？我了解，朝阳医院联系社区医院，每个月派一个高级职称的医生到社区出诊，在提高社区医疗服务能力的同时，也便于他们之间的业务合作。另外，在社区中心做心电图，做化验，做病理检查，对诊断不好把握的，通过远程的信息系统，直接把检查报告送到了朝阳医院，朝阳医院接到基层申请，就会告诉他们应该考虑是什么病，并给予相关的诊疗建议。机构之间通过信息化又联通起来，病人就非常的方便。

  但还有一个需要医保考虑政策衔接的问题。现在朝阳医院医联体就是朝阳跟医保部门协调，机构之间的转诊就不再收取额外的费用，这些属于医保政策的支持。不同层级医院初诊医保报销的比例不同，通过经济杠杠、柔性措施，引导患者自觉自愿到基层就医，患者可以理性的选择到底应该到哪个医院看，以最大程度的方便患者就医，这样就能让群众切身体会到分级诊疗带来的便捷和益处。

  目前各个地方都在把试点过程中遇到的一些问题，按照国务院分级诊疗制度的顶层设计，通过多部门进行协调，进行政策的配套，最终一定能够形成一个共同支持分级诊疗制度的格局。

  现在实行市场准入负面清单出于什么考虑，和现行的制度又是一个什么关系？谢谢。

  现在实行负面清单制度，简要来说，就是三中全会有明确的要求，从深化改革建立完善的社会主义市场经济体制的角度来考量，现在实行这个负面清单制度，有深刻的改革的内在要求在里面。这个要求体现在，在完善社会主义市场经济体制的过程当中，要求我们处理好政府和市场的关系。所以，市场准入负面清单应该说是适应新的体制要求一个新型的管理方式，将来政府管理就是三单，即权力清单、责任清单、负面清单。所以，让市场主体在市场准入的时候非常清楚，那些领域、行业、业务可以进入，哪些属于禁止的，哪些属于限制的，对整个市场配置资源的决定性作用的发挥，怎么更好的发挥政府的作用是一个重要的制度安排。所以，这体现了我们中央政府的决心、信心和勇气。目前，全世界各国没有搞市场准入负面清单的，市场准入负面清单各国政府都没有，中国政府是首创的。所以，整个市场准入要有一个清单尽列来实行有效的管理，表明了我们政府的决心，什么决心？就是我们改革的决心，完善我们社会主义市场经济体制的决心。这是简要的跟你讲为什么在这个时机出台市场准入的负面清单。

  市场准入的负面清单和现行的市场投资准入的政策要做好衔接，主要是四个方面：一是和我们现行的国务院各部门的行政审批事项汇总清单进行衔接。因为这个清单里面也涉及大量的市场准入的审批事项，这里面也有限制准入的一些事项，我们的清单和它要做好衔接。二是和现行的产业结构调整的指导目录做好衔接。现行的产业指导目录有三大类、1407项，其中鼓励类761项、限制类的是223项、淘汰类的是423项。原则上来讲，这个产业结构调整的指导目录适用于我国境内的各类企业，这里面提到的对淘汰类项目的禁止投资，对限制类新建项目的禁止投资，这些方面都是应当纳入负面清单的内容。三是做好和现行的政府核准的投资项目目录衔接。2014年，我们修订了政府核准的投资项目目录，一共是12大类、42项，除专门针对外商投资和境外投资的事项之外，都应该纳入限制准入类清单。四是现行的市场准入负面清单与依据法律、行政法规和国务院决定设定的市场准入管理事项要做好衔接。对依据法律、行政法规和国务院决定设定的市场准入管理措施，审查后分类纳入禁止准入类和限制准入类的清单。大致要做好这四个方面的衔接。

  我们现在市场准入的负面清单两大类，一个是禁止，一个是限制，我们的依据从哪来？目前实行的四个方面的禁止类和限制类完全做好衔接。单子制定是一个非常艰巨的工作，四个方面涉及到禁止类和限制类，他们列入禁止类和限制类的，我们也不是原封不动地拿到负面清单作为禁止类和限制类，要根据新的形势和要求进行筛选，有的根据新的情况不能列入禁止类和限制类的，就不能列入。这个清单有两个根本原则，一个是必要性原则，一个是简单原则。单子越长，禁止类、限制类内容越多，市场主体进入的空间就越小。所以，我们单子依据的衔接就是这四个方面，但是并不是照搬。在这里面我们要进行严格的甄别，按照新的要求，觉得应该禁止、限制的拿进来，不符合要求的就不能拿进来，所以这项工作非常繁琐、非常艰巨，和各部门现在设定的一些禁止类和限制类的准入事项密切相关。所以，条件成熟以后，采取目录式管理现行市场准入事项要统一纳入市场准入负面清单，为进一步完善社会主义市场经济体制打好基础。

  第一个问题想请问徐善长司长，刚刚结束的五中全会提出要构建东西双向开放的全面开放新格局，我们了解到从12月1号试点的市场准入负面清单，首先在四个自贸区所在的省份，也就是东部沿海地区的四个省份开始试点。下一步，我们会不会考虑中西部地区包括“一带一路”沿线地区的试点。我想问的是，这个试点省份选择的标准和依据主要是什么？第二个问题，想请问童道驰助部，《意见》提出要统筹考虑对外谈判和外商投资负面清单的制定，今年商务部制定了《外国投资法》的征求意见稿。与此同时，中美BIT谈判也进入了负面清单的谈判阶段，而且2018年我们要全面实施市场准入的负面清单，这三者有没有一个统筹的考虑，有没有时间表上的先后。

  首先感谢你的第一个问题，问的很专业，把我们现在考虑要做的很多事都问出来了。实行市场准入负面清单制度的意见明确提出，下一步要开展试点，从2015年12月1号到2017年12月31号这段时间开展试点，摸索一些经验，完善我们的整个清单，2018年能够全面推开。试点的选择非常慎重，经过征求各方面的意见，也根据现在有些地区的现实条件，我们初步确定是在现有自贸试验区的四个省份开展我们市场准入负面清单的试点，作为第一批试点地区，就是广东、福建、天津和上海。

  下一步，我们还要进一步扩大我们的试点地区的选择，扩大试点范围。总的一个精神是希望不同的地区、不同条件的地区都能够有代表性的、有典型性的地区能够被选择作为试点，这样来更好地探索出可复制、可推广的经验。所以，我们初步考虑东部地区、中部地区、西部地区、东北地区，我们都在考虑选择新的试点省份来进行市场准入负面清单的试点。在这个过程中，我们可能会进一步扩大试点，就是说更丰富我们的一些试点的经验，这样为2018年全面实行市场准入负面清单制度打下一个非常扎实的基础。谢谢。

  我先对第一个问题做点补充。就是刚才徐司长说的试点地方为什么选择四个自贸区。除了徐司长刚才说的理由之外，实际上自贸区首先实施了外商投资负面清单的制度，在实施市场准入负面清单方面具备一定的条件和经验。至于说哪个省份具备条件，是统筹考虑，没有歧视，具备开放条件的，我们都是可以考虑的。

  第二个问题。目前，第22轮中美投资协定谈判正在青岛进行，双方将继续就负面清单进行谈判。今年9月，习主席访美期间，中美达成重要共识，中美投资协定谈判是两国之间最重要的经济事项，双方同意强力推进谈判，加快工作节奏，以达成一项互利共赢的高水平投资协定。年内我们还有几轮谈判，谈判的内容主要就是负面清单。

  我刚才解释的，市场准入负面清单是我们国家制定的针对所有企业的负面清单。中美投资协定谈判的负面清单，将以协定的附件形式出现。在这个附件里面列明哪些行业外资不能进入，或者对外资有特别要求。这是谈判形成的结果，这个负面清单什么时候形成，取决于谈判什么时候结束。

  另外还想解释一点，凡是在市场准入负面清单列明的，不需要再在外商投资负面清单列出来，因为是内外资一致的，是非歧视性的。只有对外资有区别对待的地方，我们要列出来，这也是各国通行的做法。双边投资协定项下的负面清单是各国都有的，每个国家都会有一些保留。

  我们之前行政审批过多，本来应该市场主体决定的事项都要由政府决定，现在转为负面清单管理模式，这将对政府管理体系管理能力有极大改进。下一步，凡是法律没禁止或者限制的你都可以去做，这对企业的行为、对个人的生活都有很大的改变。这就需要法律做明文的规定，各地不能够随意设立负面清单，不然的话我中央层面设一个，再到省里面设一个，再到市里面设一个、县里面设一个，这就违背了本届政府简政放权、减少行政审批的总体目标。

  还是关注负面清单部分，尤其在试点部分，您刚才说具备一定条件的省市可以进行试点，那么这个条件具体是怎么样，现在选定这四个省的话是有一些基本的经验，未来的选定会是怎样的？

  刚才童部助讲的很清楚，为什么先选这四个省，这四个省都有自贸试验区，在自贸试验区的实践过程中都有试行外商投资负面清单的基础。其中还有一个省是广东省，去年也开始制定投资准入的负面清单，也是全国第一家，他自己主动要求试行投资准入负面清单，他们算是一个试点。所以，这四个省份有已有工作的基础，这是最主要的一个考虑。下一步为什么选择别的地方试点，因为这四个试点省份都是东部沿海的省份，大家一看，广东、福建、天津、上海，本身基础很好，对外开放的基础也很好，负面清单我们是一个市场准入的负面清单，不光是沿海地区，也包括我们的内陆地区，所以下一步想在中部、西部和东北再选若干的省份做试点。

  选择条件上，一个考虑是，这个地方改革的基础要比较好，有很好的改革基础。第二个，自身改革的积极性比较高，有主动改革、主动探索来实行制度创新的要求和愿望。另外，我们也要考虑到这个省份自身的一些条件，因为将来我们负面清单制度全方面实行的话，也要考虑不同条件的省份，考虑到差异化，也考虑到一致性，所以我们会慎重、审慎的选择下一步的试点地区。